Nợ công là gì? Lợi ích, rủi ro, bẫy nợ & cách quản lý

Nợ công là gì và tại sao đây lại là một trong các chỉ tiêu kinh tế chính hàng đầu mà mọi quốc gia đều phải quan tâm? Nợ công, hay nợ chính phủ, là tổng giá trị các khoản tiền mà chính quyền các cấp đi vay để tài trợ cho thâm hụt ngân sách, đóng vai trò then chốt trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhưng cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro nếu không được quản lý hiệu quả. 

Bài viết hôm nay của DSC Tài Chính Số sẽ đi sâu vào khái niệm nợ công, phân loại, những lợi ích và mặt trái của nó, đặc biệt là nguy cơ "bẫy nợ". Đồng thời, chúng ta sẽ tìm hiểu các nguyên tắc và hành vi bị nghiêm cấm trong quản lý nợ công, cùng nhìn lại lịch sử nợ công của Việt Nam qua các thời kỳ và những chính sách quản lý đã được áp dụng, giúp độc giả có cái nhìn toàn diện về tầm quan trọng của nợ công đối với ổn định và phát triển kinh tế vĩ mô.

Khái niệm nợ công

Nợ công, hay còn gọi là nợ chính phủ hay nợ quốc gia, là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phía quốc gia thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay. Việc đi vay này nhằm mục đích tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách, hay nói cách khác thì nợ chính phủ là thâm hụt ngân sách lũy kế đến một thời điểm nào đó. Để hình dung quy mô của nợ chính phủ thì người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với tổng sản phẩm quốc nội GDP. 

Nợ chính phủ thường được phân thành: Nợ trong nước (các khoản vay từ người cho vay trong nước) và nợ nước ngoài (các khoản vay từ người cho vay ngoài nước). Việc đi vay của chính phủ có thể được thực hiện thông qua phát hành trái phiếu chính phủ để vay từ các tổ chức, cá nhân. Trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ được coi là không có rủi ro tín dụng vì chính phủ vì có thể tăng thuế thậm chí in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đáo hạn. So với trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ, trái phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ (thường là các ngoại tệ mạnh có cầu lớn) có rủi ro tín dụng cao hơn vì chính phủ có thể không có đủ ngoại tệ để thanh toán, thêm vào đó còn có thể xảy ra rủi ro về tỷ giá hối đoái.

Lợi ích và công dụng của nợ công

Ngắn hạn, nợ công là một cách tốt để các quốc gia có thêm tiền để đầu tư vào tăng trưởng kinh tế. Nợ công là một cách an toàn cho người nước ngoài đầu tư vào tăng trưởng của một quốc gia bằng cách mua trái phiếu chính phủ.

Điều này an toàn hơn nhiều so với đi đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Đó là khi người nước ngoài mua ít nhất 10% tiền lãi trong các công ty, doanh nghiệp hoặc bất động sản của chính phủ. Nó cũng ít rủi ro hơn so với đầu tư vào các công ty đại chúng thông qua thị trường chứng khoán. Nợ công rất hấp dẫn với các nhà đầu tư không thích rủi ro vì được chính phủ hỗ trợ.

Khi được sử dụng tốt, nợ công giúp cải thiện mức sống của quốc gia. Nợ công cho phép chính phủ có chi phí xây dựng cầu, đường, cải thiện giáo dục, đào tạo nghề và trả lương hưu. Điều này thúc đẩy công dân chi tiêu nhiều hơn thay vì tiết kiệm tiền để nghỉ hưu sau này. Công dân chi tiết nhiều thúc đẩy nền kinh tế phát triển và tăng trưởng. 

Không chỉ vậy, trong bối cảnh kinh tế trong giai đoạn suy thoái, thúc đẩy đầu tư công sẽ là một trong những điểm trụ cột chính, tạo tác động lan tỏa tới các ngành, nghề lĩnh vực liên quan hồi phục và phát triển trong thời gian tới.

Tận dụng nợ công là tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và tổ chức tài chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế, ngoại giao quan trọng của các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương.

Phân loại nợ công

Nợ công bao gồm các loại như sau:

Nợ Chính phủ

• Nợ do Chính phủ phát hành công cụ nợ;
• Nợ do Chính phủ ký kết thỏa thuận vay trong nước, nước ngoài;
• Nợ của ngân sách trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước, ngân quỹ nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.

Nợ được Chính phủ bảo lãnh

• Nợ của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh;
• Nợ của ngân hàng chính sách của Nhà nước được Chính phủ bảo lãnh.

Nợ chính quyền địa phương

• Nợ do phát hành trái phiếu chính quyền địa phương;
• Nợ do vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài;
• Nợ của ngân sách địa phương vay từ ngân hàng chính sách của Nhà nước, quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, ngân quỹ nhà nước và vay khác theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.

Mặt trái của nợ công

Các nhà đầu tư thường đo lường mức độ rủi ro bằng cách so sánh nợ với tổng sản lượng kinh tế của một quốc gia (tổng sản phẩm quốc nội – GDP). Tỷ lệ nợ trên GDP cho thấy khả năng chính phủ có thể trả hết nợ. Các nhà đầu tư thường không quan tâm cho đến khi tỷ lệ nợ trên GDP đạt tới mức tới hạn.

Về bẫy nợ, đã gọi là bẫy, tất nhiên tác động của nó mang sắc thái tiêu cực. Bẫy nợ gây mất chủ quyền kinh tế, an ninh, chủ quyền chính trị nghiêm trọng. 

Theo đó, các thỏa thuận vay và cho vay được coi là bẫy nợ nếu hội tụ đủ 4 yếu tố: 

• Khoản vay có số tiền lớn
• Lãi suất cao
• Phải trả trong thời gian ngắn (10 - 15 năm), ít cơ hội ân hạn
• Các quốc gia phải huy động các nguồn lực khác (tài nguyên, chính sách, ủng hộ chính trị,...) để trả nợ. 

Các nhà đầu tư nước ngoài tăng lãi suất để đổi lấy rủi ro vỡ nợ cao, điều đó khiến cho các thành phiền của mở rộng kinh tế như nhà ở, tăng trưởng kinh doanh và cho vay tự động đắt đỏ hơn. Như vậy, để tránh các gánh nặng này, các chính phủ sẽ cẩn thận tìm ra điểm tới hạn của nợ công, đủ lớn để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đủ nhỏ để giữ mức lãi suất ở thấp.

Ngoài ra, nguồn vay dồi dào nếu không được quản lý một cách chặt chẽ thì rất dễ gây nên nạn tham nhũng, thất thoát lãng phí nguồn tiền. Mỗi hoạt động sử dụng nguồn vốn không hiệu quả đều có thể gây nên nhiều hậu quả nghiêm trọng như nợ chồng nợ hay hiệu ứng domino…

Cách giải quyết bẫy nợ công

Thứ nhất, điều chỉnh các điều khoản vay. Hồi năm 2018, chính phủ Ethiopia đã phải đàm phán với Trung Quốc về việc tái cơ cấu nhiều khoản nợ liên quan đến sáng kiến “Vành đai và Con đường”. Thủ tướng Abiy Ahmed cho biết Bắc Kinh đồng ý kéo dài thời gian thanh toán một số khoản nợ lớn từ 10 lên 30 năm.

Thứ hai, đảo nợ từ nguồn vay chi phí thấp hơn, ưu đãi hơn. Để xây dựng cảng Hambantota, Trung Quốc đã cho Sri Lanka vay vốn ưu đãi giai đoạn 1 là 307 triệu đô la Mỹ với lãi suất cao lên tới 6,3%. Trong khi đó, khoản vốn vay ưu đãi mà ADB hoặc WB cung cấp chỉ có lãi suất từ 2-3%, thậm chí có lúc gần bằng 0%. 

Thứ ba, đánh giá lại hiệu quả, điều chỉnh điều khoản và giảm quy mô dự án. Năm 2018, Chính phủ Myanmar đã yêu cầu cắt giảm quy mô dự án cảng Kyaukpyu từ 7,3 tỉ đô la Mỹ xuống còn 1,3 tỉ đô la Mỹ (giảm hơn 80% chi phí) với thiết kế ban đầu 10 bến tàu giảm xuống còn hai bến.

Thứ tư, huỷ bỏ dự án. Nổi tiếng nhất trường hợp này là Malaysia. Ngày 21/8/2018, Malaysia đưa ra tuyên bố sẽ “dừng ở thời điểm hiện tại” với dự án tuyến đường sắt phía Đông. Nhưng sau khi đàm phán không thành công về việc giảm mức đầu tư từ 20 tỉ đô la Mỹ xuống còn 10 tỉ đô la Mỹ, tại cuộc họp ngày 24/1/2019, nội các Malaysia đã quyết định hủy bỏ dự án và chấp nhận bồi thường theo hợp đồng.

Một nền kinh tế tự chủ, tránh xa bẫy nợ là điều kiện không thể thiếu trong một chính phủ, nhà nước, quốc gia tự chủ, độc lập.

Nguyên tắc quản lý nợ công

Việc quản lý nợ công được thực hiện dựa trên các nguyên tắc theo quy định tại Điều 5 Luật Quản lý nợ công 2017, cụ thể như sau:

• Nhà nước quản lý thống nhất về nợ công, đảm bảo việc thực thi trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý nợ công.
• Kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu an toàn nợ công, bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và ổn định kinh tế vĩ mô.
• Việc đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, ký kết thỏa thuận vay và phát hành công cụ nợ, phân bổ và sử dụng vốn vay phải đúng mục đích, hiệu quả. Vay cho bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên.
• Bên vay, bên vay lại, đối tượng được Chính phủ bảo lãnh chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ, đúng hạn các nghĩa vụ liên quan đối với khoản vay, khoản vay lại, khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Không chuyển khoản nợ vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài, nợ được Chính phủ bảo lãnh thành vốn cấp phát ngân sách nhà nước.
• Bảo đảm chính xác, tính đúng, tính đủ nợ công; công khai, minh bạch trong quản lý nợ công và gắn với trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quản lý nợ công.

Những hành vi bị nghiêm cấm trong quản lý nợ công

Theo Điều 8 Luật Quản lý nợ công 2017, những hành vi bị nghiêm cấm trong quản lý nợ công được quy định như sau:

• Vay, cho vay, bảo lãnh không đúng thẩm quyền hoặc chưa được cấp có thẩm quyền cho phép, vượt hạn mức đã được cấp có thẩm quyền quyết định.
• Sử dụng vốn vay không đúng mục đích, không đúng đối tượng, vượt tiêu chuẩn, định mức; không thực hiện đúng nghĩa vụ trả nợ.
• Vụ lợi, chiếm đoạt, tham nhũng trong quản lý, sử dụng nợ công.
• Làm trái quy định của Nhà nước về quản lý nợ công; thiếu trách nhiệm gây thất thoát, lãng phí vốn vay.
• Không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, kịp thời, chính xác thông tin về nợ công theo quy định của pháp luật.
• Cản trở hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và xử lý vi phạm pháp luật về quản lý nợ công.

Nợ công VN qua các thời kỳ

Giai đoạn 2001 - 2010

Theo Cơ quan Tình báo kinh tế (EIU), nợ công của Việt Nam tăng liên tục từ 36% GDP trong năm 2001 lên 51% GDP vào năm 2009. Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế, mặc dù tỷ lệ nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong tầm kiểm soát nhưng đã trở nên cao hơn so với tỉ lệ phổ biến 30-40% ở các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi khác.

Bên cạnh đó, một xu thế rất đáng lo ngại là cũng trong giai đoạn 2001-2009, thâm hụt ngân sách (cả trong và ngoài dự toán) tăng từ 2,8% GDP lên tới 9% GDP. Như vậy, trong khi nợ công tăng liên tục thì ngân sách lại ngày càng trở nên thâm hụt. Điều này vi phạm một nguyên tắc cơ bản của quản lý nợ công bền vững, đó là nợ công ngày hôm nay phải được tài trợ bằng thặng dư ngân sách ngày mai.

Hơn thế, thâm hụt ngân sách ở Việt Nam đã trở thành kinh niên và mức thâm hụt đã vượt xa ngưỡng “báo động đỏ” 5% theo thông lệ quốc tế, khiến tính bền vững của nợ công càng bị giảm sút. Trong khi đó, với nhu cầu tiếp tục đầu tư để phát triển, chắc chắn nợ công của Việt Nam sẽ còn tăng. Cụ thể là, với tỷ lệ tiết kiệm nội địa chỉ khoảng 27% GDP trong khi mức đầu tư toàn xã hội mỗi năm khoảng 42% GDP thì Chính phủ sẽ phải tiếp tục đi vay rất nhiều (bên cạnh vốn đầu tư nước ngoài) để bù đắp khoản thiếu hụt đầu tư. 

Giai đoạn 2011 - 2020

Quản lý nợ công giai đoạn 2011-2020 cho thấy khung pháp lý quản lý nợ công của Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập. 

• Thứ nhất, phạm vi nợ công còn chồng chéo, chưa phản ánh đúng bản chất từng khoản nợ và còn khác biệt so với thông lệ quốc tế, chưa xác định rõ ràng các mục tiêu, công cụ để chủ động quản lý nợ.
• Thứ hai, giai đoạn 2011-2015, chưa có kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch tài chính trung hạn, chủ yếu điều hành theo kế hoạch hằng năm và thường xuyên điều chỉnh nên không thể quản lý nợ theo trung hạn.
• Thứ ba, chương trình quản lý nợ trung hạn của Việt Nam còn bao hàm nhiều nội dung không thuộc nghiệp vụ quản lý nợ công và thiên về chính sách tiền tệ, chi tiêu công,..., trong khi đó, còn chưa bao quát đầy đủ các phân tích, đánh giá về nguồn vay, cơ cấu nợ và kịch bản huy động gắn liền với chi phí - rủi ro theo chuẩn mực quốc tế.
• Thứ tư, hệ thống thông tin, số liệu về nợ công chưa được cập nhật thường xuyên; chế độ báo cáo chưa chấp hành đầy đủ, chậm so với yêu cầu và chất lượng không cao, nhất là đối với nợ của khu vực doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh và nợ của địa phương (Hoàng Ngọc Âu, 2018).

Trong năm 2016, nợ công của Việt Nam đạt đỉnh, ước tính vào khoảng 64,7% GDP, mức nợ này gần chạm đến ngưỡng cảnh báo an toàn do Quốc hội Việt Nam đề ra là 65% GDP. Trong đó, nợ chính phủ chiếm phần lớn với khoảng 53,4% GDP, nợ bảo lãnh CP chiếm 11,5% còn nợ địa phương chiếm 0,5%. Nguyên nhân nợ công tăng bao gồm: 

(1) Chi tiêu công tăng cao: Chính phủ tập trung đầu tư vào cơ sở hạ tầng và các dự án phát triển lớn, khiến nhu cầu vay nợ tăng; 

(2) Thâm hụt ngân sách: Việt Nam liên tục thâm hụt ngân sách, gây áp lực tăng nợ công và 

(3) Hiệu quả sử dụng vốn vay chưa cao: Nhiều dự án đầu tư công sử dụng vốn vay chưa đạt hiệu quả mong đợi, gây áp lực trả nợ.

Trong các năm 2017 – 2018, do thực hiện các biện pháp quản lý nợ công chặt chẽ, thu ngân sách nhà nước tăng, bội chi ngân sách nhà nước giảm, vì vậy, nợ công, nợ Chính phủ đã giảm. 

Năm 2017, nợ công là 61,4% GDP, nợ Chính phủ là 51,7% GDP. Năm 2018, theo số liệu ước tính (chưa quyết toán), khả năng nợ công ở dưới mức 61,4% GDP và nợ Chính phủ dưới mức 51,7% GDP, theo đúng tinh thần chỉ đạo của Bộ Chính trị tại Nghị quyết số 07-NQ/TW nói trên và Nghị quyết 25/2016/QH14 của Quốc hội, đảm bảo nằm trong giới hạn được cấp có thẩm quyền phê duyệt (không quá 65% GDP).

Xét về cơ cấu nợ, tỷ trọng nợ trong nước trên tổng nợ Chính phủ tiếp tục đạt mức cao, góp phần giảm bớt rủi ro về tỷ giá, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, cụ thể:

Tỷ trọng trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn từ 10-30 năm phát hành trên thị trường chiếm hơn 70% tổng khối lượng phát hành góp phần kéo dài kỳ hạn còn lại của danh mục trái phiếu, tăng tính bền vững của danh mục nợ Chính phủ; 

Lãi suất phát hành bình quân trái phiếu Chính phủ giảm, năm 2017 là 5,98%/năm, năm 2018 là 4,73%/năm (năm 2016 là 6,71%/năm), góp phần tiết kiệm chi phí huy động cho ngân sách nhà nước;

Cơ cấu nhà đầu tư tiếp tục đa dạng hóa. Tỷ lệ nắm giữ trái phiếu Chính phủ của các ngân hàng thương mại giảm mạnh, năm 2017 là 53,06% và 9 tháng đầu năm 2018 là 53,1% (năm 2016 là 79,87%), tỷ lệ nắm giữ của các doanh nghiệp chứng khoán, bảo hiểm tăng đáng kể; 

Sự cải thiện hiệu quả đầu tư của những năm cuối thời kỳ chiến lược 2011 - 2020 được giải thích bởi: (i) Sự chuyển dịch cơ cấu nguồn vốn đầu tư theo chiều hướng tích cực với sự gia tăng của tỷ lệ vốn đầu tư từ khu vực ngoài nhà nước và khu vực FDI; (ii) Các chính sách của Nhà nước từ năm 2014 về tái cơ cấu đầu tư, nâng cao chất lượng đầu tư công đã bắt đầu phát huy tác dụng tích cực. 

Tuy nhiên, nếu xét theo hiệu quả sử dụng vốn, so với các nước vào cùng thời kỳ tăng trưởng nhanh và trình độ công nghệ tương đương với Việt Nam thì cho thấy hiệu quả đầu tư của nước ta vẫn còn thấp. Nguyên nhân của hiệu quả sử dụng vốn đầu tư thấp chủ yếu là do: (i) Phân bổ vốn đầu tư chưa hợp lý, chưa có “điểm rơi” theo hướng tập trung vào những ngành hay vùng động lực, những sản phẩm có giá trị kinh tế cao và quy mô lớn; (ii) Cơ cấu vốn đầu tư chưa hợp lý với tỷ lệ đầu tư công, đầu tư từ ngân sách còn quá cao; (iii) Quản lý quá trình đầu tư vốn còn nhiều bất cập.

Giai đoạn hiện tại (2021 - 2030)

Theo Bộ tài chính, nợ công tính đến cuối năm 2023 ước tính khoảng 4 triệu tỷ đồng, tương đương với khoảng 39-40% GDP, tăng nhẹ so với năm 2022 tuy nhiên đã giảm mạnh từ mức 58,3% vào năm 2018. Chúng tôi cho rằng tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam vẫn đang ở mức an toàn nếu so với mức trần nợ công là 60% GDP mà Quốc hội đã đề ra đến năm 2030 hay so sánh với 1 số các quốc gia trong khu vực như Philippines (57%), Thái Lan (61%) hay Malaysia (67%), từ đó cho thấy dư địa tài khóa còn rất dồi dào để thực hiện linh hoạt các chính sách tài khóa nhằm dẫn dắt và tạo động lực cho nền kinh tế trong thời gian tới. 

Cơ cấu nợ tích cực, dư nợ trong nước tăng lên, chiếm khoảng 71% dư nợ chính phủ góp phần giảm thiểu rủi ro tỷ giá. Nợ trong nước chủ yếu là trái phiếu chính phủ (TPCP) có kỳ hạn phát hành dài, giảm thiểu rủi ro vay đảo nợ. Kỳ hạn phát hành bình quân TPCP dự kiến năm 2023 khoảng 12,4 - 12,5 năm, đảm bảo mục tiêu từ 9 - 11 năm theo Nghị quyết số 23/2021/QH15 của Quốc hội về Kế hoạch tài chính quốc gia và vay trả nợ công 5 năm giai đoạn 2021-2025. 

Lãi suất phát hành TPCP được điều hành thận trọng, đảm bảo phối hợp hài hòa với điều hành chính sách tiền tệ. Lãi suất phát hành bình quân cả danh mục TPCP dự kiến năm 2023 khoảng 3,3%/năm, giảm 0,18 điểm phần trăm so với mức năm 2022 trong bối cảnh lãi suất toàn cầu vẫn duy trì xu hướng tăng. Nợ nước ngoài giảm dần trong cơ cấu vay của Chính phủ. Danh mục nợ nước ngoài hiện hành chủ yếu vẫn là các khoản vay kỳ hạn dài, lãi suất ưu đãi; góp phần tăng tính bền vững nợ trước biến động tỷ giá của các ngoại tệ mạnh trên toàn cầu.

Việc tổ chức xếp hạng tín nhiệm Fitch nâng hạng Việt Nam từ mức BB lên mức BB+ vào tháng 12/2023 sau khi tổ chức Moody’s và S&P nâng hạng Việt Nam từ Ba3 lên Ba2 và BB lên BB+ trong năm 2022 đều có dấu ấn từ kết quả củng cố tài khoá và kiểm soát nợ công.